Ceci est dans une large mesure la reprise de la préface de M. Jean Quatremer figurant dans l'ouvrage de Jean-Luc Sauron "Comprendre le Traité de Lisbonne".
Le "Traité modificatif", signé le 13 décembre 2007 à Lisbonne, met un terme à treize ans de négociations sur la réforme institutionnelle de l'Union européenne. Ce texte sera aussi sans doute le dernier des grands traités horizontaux avant longtemps, car les Etats ont acquis la certitude qu'à vingt-sept - et bientôt trente - Etats membres, il est quasiment impossible de parvenir à un compromis un tant soit peu ambitieux et surtout d'affronter ensuite avec succès l'ensemble des ratifications nationales qui s'imposent. Plus le nombre de pays membres s'accroît, plus les risques d'un "accident" de ratification augmentent. Ce n'est pas un hasard si, pour la première fois depuis Maastricht, ce traité ne comporte pas de clause de rendez-vous. Enfin, le traité de Lisbonne enterre toute ambition constitutionnelle européenne, les référendums négatifs de 2005 en France et aux Pays-Bas sur le traité constitutionnel ayant montré qu'une partie des peuples de l'Union, sans doute par incompréhension, n'était pas prête à un tel saut conceptuel.
C'est au lendemain de la signature du Traité de Maastricht, en février 1992, que la Commission européenne, alors présidée par Jacques Delors, a lancé la réflexion sur une réforme institutionnelle de l'Union. Elle attirait l'attention des Etats membres, au nombre de douze, que l'effondrement des dictatures communistes de l'Est européen rendait inéluctable l'élargissement. Or, les institutions de l'Union ont été prévues pour six et elles risquaient de ne pas résister aux adhésions qui s'annonçaient. Une fois le Traité de Maastricht ratifié, non sans mal, l'Union s'est donc attelée à la tâche dès 1995 avec l'installation d'un nouveau "comité des sages". Très rapidement, il est apparu que la réforme était sinon impossible, du moins extrêmement difficile, puisqu'il s'agissait non seulement de rééquilibrer le pouvoir entre les institutions communautaires et entre l'Union et les Etats membres, mais aussi entre les Etats membres, les "grands" souhaitant garder une place centrale dans une Europe qui serait dominée à terme par les "petits".
Le Traité d'Amsterdam de 1997 fut, en dépit de quelques progrès, un échec sur le plan de la réforme institutionnelle. Le Traité de Nice de 2000, censé achever ce qui n'avait pas pu être fait avec le traité d'Amsterdam, donna lieu à un déchainement d'égoïsmes nationaux dont les Etats sortirent pantelants : la démonstration était désormais faite que les gouvernements n'étaient plus capables de consentir volontairement à de nouveaux partages de souveraineté*(1), ni à perdre la moindre parcelle de pouvoirs dans une Union qui, en moins de quinze ans, a vu ses compétences se démultiplier. Sur proposition allemande, un changement radical de méthode a été décidé : une convention - composée en très grande partie de députés nationaux et européens ainsi que de représentants des Etats membres et de la Commission - a donc été chargée de mettre au point un nouveau texte. Originalité supplémentaire de cette enceinte : elle réunissait non seulement les quinze Etats membres de l'époque, mais aussi les douze "presque membres" plus la Turquie. Sous la présidence de Valéry Giscard d'Estaing, elle travailla de février 2002 à juillet 2003 et parvint à un consensus inespéré.
Le texte qu'elle adopta prit la forme d'une "Constitution"*(2). L'Union étant avant tout une union d'Etats, cela impliquait l'acceptation de ce projet par une Conférence intergouvernementale (CIG) composée des seuls représentants des Etats, ainsi qu'une ratification par chaque Etat membre. D'où son nom baroque de "traité établissant une Constitution pour l'Europe". En juin 2003, à la demande expresse des gouvernements, il fut demandé à la Convention de codifier l'ensemble des traités existants et de les adjoindre au projet de la Convention : Valéry Giscard d'Estaing mit en garde les chefs d'Etat et de gouvernement contre une telle idée, car cela risquait de brouiller le message constitutionnel. Il ne fut pas entendu, les Etats craignant que les "politiques communes" aient une moindre valeur que la future "Constitution". Après un an de négociations entre les Etats, l'essentiel du texte élaboré par la Convention fut adopté par les vingt-cinq (l'élargissement à dix nouveaux Etats membres était devenu effectif le premier mai 2004) et la "Constitution" solennellement signée à Rome le 29 octobre 2004.
Ce texte proclamait l'ambition politique de l'intégration européenne par son appellation même. La quasi-totalité de son apport était uniquement institutionnel : il ne donnait aucune compétence nouvelle à l'Union et se contentait, dans sa troisième partie consacrée aux politiques communes, de codifier et d'appliquer les novations institutionnelles de la première partie (la deuxième partie étant constituée par la Charte des droits fondamentaux).
A la fois pour des raisons de politique intérieure, mais aussi sous la pression de la Grande-Bretagne qui avait promis d'organiser un référendum sur le projet de traité constitutionnel, Jacques Chirac a alors décidé de consulter le peuple français sur ce texte. La campagne référendaire a rapidement dérapé, sous l'influence d'une partie de la classe politique qui a utilisé ce scrutin à des fins personnelles : il n'a jamais été question de l'apport du texte lui-même, mais des mérites de l'économie de marché et de l'insatisfaction des Français vis-à-vis de la situation économique d'un pays vivant avec un chomage de masse depuis trente ans et d'un pouvoir politique discrédité. Toutes les enquêtes d'opinion avant et après le référendum montrent que c'est moins le texte que le contexte qui a motivé le vote des Français qui, le 29 mai 2005, ont rejeté le texte par près de 55% des voix, un rejet sans appel. On a eu beau expliquer aux Français que la troisième partie, la seule qui a été critiquée, n'était qu'une compilation améliorée des textes existants et qu'un rejet de la "Constitution" ne les modifierait pas, rien n'y fit. La campagne a largement échappé à toute rationalité.
Après le rejet, deux jours plus tard, des Néerlandais, là aussi sur un score sans appel, il fallait trouver un moyen de sortir de l'impasse ainsi créée. Car, comme le rappelle Jean-Luc Sauron (Maître des requêtes au Conseil d'Etat, Professeur associé à l'Université Paris IX-Dauphine et Président de l'Association des juristes européens) dix-huit pays ont ratifié (dont deux par référendum) le traité constitutionnel avant, mais aussi après le double non franco-néerlandais. Et quatre autres étaient prêts à le faire. Deux pays pouvaient-ils ainsi bloquer la marche en avant de l'Union ? La réponse négative s'est rapidement imposée. La voie choisie est originale : comme les apports institutionnels de la "Constitution" n'ont jamais été contestés, puisqu'il s'agit d'améliorer le Traité de Nice, il suffit de les reprendre à l'identique dans un "traité simplifié", selon l'expression de Nicolas Sarkozy qui a proposé cette solution en septembre 2006, durant la campagne présidentielle, en les répartissant, sous forme d'amendements dans les traités existants. On constatera que c'est la mécanique institutionnelle qui est modifiée, afin de l'améliorer et la démocratiser et non le fond des politiques communes qui demeurent inchangées. Mais, changement de taille, la forme "constitutionnelle" a été sacrifiée et le droit primaire n'est plus codifié. Autant dire que si les deux textes se ressemblent, il serait inexact d'affirmer qu'ils sont identiques et que l'on fait rentrer par le fenêtre un texte sorti par la porte : même si le singe et l'homme partagent 99% de leurs gênes, le singe n'est pas l'homme. C'est exactement la même chose pour le Traité de Lisbonne et la défunte "Constitution".
Contrairement à ce qu'espéraient les tenants du "non" de gauche, officiellement non souverainistes, le rejet de la "Constitution" n'a pas causé un "choc salutaire" amenant les Etats membres à négocier une nouvelle "Constitution plus sociale", quoi que cela signifie. Ce qu'ils n'ont pas compris est que le traité constitutionnel constituait le maximum acceptable par les vingt-sept Etats membres. Cela reste vrai deux ans plus tard. Qui peut sérieusement croire que les traités actuels auraient pu être signés par les six Etats membres d'origine, en 1957 ? La confiance nécessaire aux partages de souveraineté se conquiert doucement. La construction communautaire s'est faite pas à pas, de façon pragmatique : elle n'a jamais prétendu être une "construction d'ensemble", car cela n'est tout simplement pas politiquement envisageable.
En réalité, si le "non" a profité à quelqu'un, c'est aux eurosceptiques. Cette renégociation miraculeuse a permis à la Grande-Bretagne d'obtenir la disparition de tout ce qui pouvait faire penser à un Etat (symboles*(3), appellation de "ministre des Affaires étrangères", affirmation de la supériorité du droit communautaire sur le droit national*(4), etc.) et elle s'est taillé un statut sur mesure (la Charte des droits fondamentaux ne lui sera pas applicable et elle choisira ce qui lui convient dans le domaine de la justice et des affaires intérieures). La Pologne, elle, a retardé l'entrée en vigueur du nouveau mode de vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil des ministres de 2009 à 2017.
Le plus grave n'est sans doute pas là : le double "non" franco-néerlandais a achevé de convaincre les Etats que le temps des traités horizontaux était terminé. Autrement dit, le Traité de Lisbonne fige le droit primaire communautaire pour de très longues années. Les seuls traités que l'on peut encore imaginer sont des traités ponctuels (par exemple dans le domaine de l'énergie) et plus probablement des traités liant quelques Etats membres en dehors des procédures communautaires (même si les coopérations renforcées sont peu attirantes). Le "non" continuera à produire longtemps ses effets délétères sur l'Europe, même si le Traité de Lisbonne permet au moins à l'Union de refermer une plaie béante.
Si vous êtes mordus d'Europe comme moi, je vous conseille deux ouvrages pour comprendre l'histoire de la construction européenne et la manière de faire l'Europe :
- Histoire de la construction européenne de Marie-Thérèse Bitsch aux éditions "complexe"
- Le coq et la perle, cinquante ans d'Europe de Sylvie Goulard aux éditions du "seuil"
*(1) : partage de souveraineté : la souveraineté est une puissance absolue, c'est le fait de détenir la compétence de sa compétence ("competenz-competenz"). Les Etats membres de l'Union européenne sont toujours souverains : il ne faut pas confondre la souveraineté avec l'exercice de la souveraineté. En effet, les Etats sont souverains mais transferent certaines de leurs compétences à l'Union européenne afin que les Etats réunis en son sein décident ensemble : ils partagent leur souveraineté. Il y a délégation de compéténces donc transfert de l'exercice de la souveraineté et non transfert de souveraineté !
* (2) : le Traité établissant une Constitution pour l'Europe (TCPE) est un traité international et en aucune manière une Constitution. En effet, ce texte a été adopté par des Etats non par le peuple directement. Il ne s'agit pas du pouvoir constituant mais du pouvoir qu'ont les Etats à contracter (les contrats entre Etats sont des traités).
* (3) : le Traité de Lisbonne abandonne certains symboles fédérateurs. En effet, le drapeau européen n'est plus obligatoire, l'hymne européenne (l'hymne à la joie) disparaît, au même titre que la devise de l'Union européenne ("Unis dans la diversité" pourtant issue d'un panel d'européens). Ainsi, tout ce qui pouvait fédérer les populations a disparu.
* (4) : quoi qu'en décident les Etats, de droit communautaire primera toujours les droits nationaux. En effet, ce principe de primauté découle de la jurisprudence même de la Cour de Justice des Communautés européennes et plus précisément de son arrêt du 15 juillet 1964 Costa contre ENEL (affaire n° 6/64).
